Article 47.1 : que permet-il ? Peut-il être utilisé pour les retraites ?

Article 47.1 : que permet-il ? Peut-il être utilisé pour les retraites ? La réforme des retraites doit être débattue au Parlement à partir du 30 janvier et l'opposition pourrait faire barrage au texte. Mais le gouvernement dispose d'un atout qui pourrait permettre l'adoption du projet de loi : l'article 47.1 de la Constitution.

Le gouvernement disait ne pas vouloir d'un passage en force pour la réforme des retraites. Après dix recours au 49.3 pour adopter le projet de loi de finances, recourir à une nouvelle arme politique pour pousser une réforme très contestée risquerait d'être mal perçu de l'opposition et des Français. Mais face à la mobilisation des syndicats et à la très légère majorité qui se dit prête à soutenir le texte, l'exécutif pourrait vouloir assurer ses arrières pour que son projet de loi soit adopté en l'état.

Si Elisabeth Borne a écarté l'usage de l'article 49.3 pour la réforme des retraites, le recours à l'article 47.1 de la Constitution est toujours une option. En limitant à 50 jours, le délai des débats sur la réforme des retraites au Parlement, l'outil parlementaire permet de contrer l'obstruction et de réduire la marge de manœuvre de l'opposition pour retoquer le texte. Le gouvernement va-t-il user du 47.1 ? Le peut-il vraiment et sans risque ?

Qu'est-ce que l'article 47.1 de la Constitution ?

L'article 47.1 de la Constitution tient en quelques lignes et porte sur le vote des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il impose des délais aux deux assemblées constitutives du Parlement pour statuer une première fois sur le texte avant de procéder aux modifications du projet de loi et aux allers-retours traditionnels entre l'Assemblée nationale et le Sénat : "Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45." Sans décision des députés au bout du 20 jours, le texte sera envoyé sans vote au Sénat qui lui l'adoptera sans difficulté, la chambre haute votant chaque année un amendement pour repousser l'âge de la retraite. Ensuite une commission paritaire mixte devra s'arrêter sur une texte commun.

L'autre particularité qui revêt l'intérêt de l'article 47.1 pour le gouvernement est précisée dans la suite du texte : "Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance." Il faut comprendre qu'au bout de cinquante jours sans avis du Parlement, le texte soumis aux députés et aux sénateurs peut finalement passer en force sans que l'avis des élus soit nécessaire.

L'article 47.1 peut-il être utilisé pour la réforme des retraites ?

Le gouvernement a décidé de présenter sa réforme de retraite comme faisant partie d'un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS). Ce détail a toute son importance puisque l'article 47.1 de la Constitution ne peut être appliqué que sur les textes qui touchent au budget de la Sécurité sociale et donc, en l'occurrence, sur la réforme des retraites. L'exécutif peut justifier cette pirouette législative car c'est bien la Sécurité sociale qui est chargée du versement des pensions de retraite par le biais de l'Assurance retraite. Cette assurance qui regroupe la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et son réseau régional (Carsat, CGSS, CSS) s'occupe du calcul des pensions et de leur allocation. Les députés et les sénateurs auront donc 50 jours, ou plutôt 50 séances parlementaires, pour s'exprimer sur la réforme des retraites.

La réforme des retraites a-t-elle besoin du 47.1 pour être adoptée ?

C'est un long débat et surtout une longue bataille qui se prépare sur les bancs du Parlement. La réforme des retraites qui fait tant polémique doit être débattue au Parlement à compter du lundi 30 janvier. Au Sénat, à majorité de droite, le gouvernement ne devrait pas rencontrer trop de résistance mais à l'Assemblée nationale l'affaire est toute autre. Les députés de la Nupes à gauche et ceux du Rassemblement national à l'extrême droite peuvent faire bloc contre le texte. La majorité présidentielle qui soutient la réforme peut toutefois compter sur le possible vote des Républicains, favorables à un report de l'âge de départ à la retraite à 64 ans. La réforme des retraites a donc des chances d'être adoptée par la voie la plus commune.

Mais l'appui des élus Républicains pour le vote de la réforme des retraites s'étiole face aux importantes mobilisations des syndicats et des Français. Plusieurs politiques se sont désolidarisés du groupe et d'autres ont reconnu pouvoir mieux faire et améliorer les termes de la réforme. Olivier Marleix, patron du groupe LR à l'Assemblée a d'ailleurs déclaré le 25 janvier sur Franceinfo que ses camarades auront "toujours la liberté de vote" sur la réforme. Avec des soutiens vacillants, le chemin détourné du 47.1 reste une option à envisager pour le gouvernement.

Le gouvernement prend-il des risques en utilisant le 47.1 pour les retraites ?

La présentation de la réforme des retraites dans le PLRFSS est une stratégie qui peut être payante pour Elisabeth Borne et son gouvernement mais comme toutes les voies détournées elle vient avec son lot de risques. L'exécutif a d'ailleurs été mis en garde par le président du Conseil constitutionnel Laurent Fabius qui a prévenu dans les colonnes du Canard enchaîné que des mesures étrangères au PLFRSS pourraient être sanctionnées et censurées. Un risque procédure explicité par le professeur en droit public Benjamin Morel dans une tribune publiée dans Le Monde à la mi-janvier. Toutes les mesures qui ne portent pas sur des recettes et des dépenses comme l'emploi des seniors, les critères de pénibilité, n'entrent pas à proprement parler dans le cadre de PLFRSS. etc.

Pose problème aussi la question de l'urgence. Si les PLFRSS peuvent bénéficier de l'usage du 47.1 c'est pour garantir le versement des allocations - habituellement débattu en automne - avant la fin de l'année. Or, la réforme des retraites ne présente aucun caractère urgent du moins pas "au sens où cela est entendu dans le cadre de la procédure de l'article", note Benjamin Morel.

Outre les risques juridiques, l'exécutif se met aussi en danger politiquement en privant une nouvelle fois le Parlement de son pouvoir législatif. En réduisant drastiquement la durée des débats, le gouvernement empêche aussi les discussions constructives et la recherche d'un consensus sur un projet pourtant capital. Une concertation que la Première ministre appelait de ses voeux lors de sa nomination à Matignon. S'il ne prend pas la peine d'écouter l'opposition ou encore les syndicats et les Français majoritairement opposés à la réforme des retraites, le gouvernement pourrait perdre toute sa légitimité pour le reste du quinquennat.

Après le 47.1, le 49.3 également possible ?

Si le 47.1 semble figurait au plan du gouvernement, ce dernier peut aussi dégainer l'article 49.3 de la Constitution. Comme pour le projet de loi de finances étudié en fin d'année 2022, la réforme des retraites est présentée dans le cadre d'un PLFRSS, un genre de texte sur lequel l'usage du 49.3 est illimité. Grâce à cet autre outil parlementaire le gouvernement pourrait tout bonnement se passer du vote à la majorité des élus pour entériner son projet de loi. Reste que procéder de la sorte serait un terrible aveu d'échec pour l'exécutif et surtout il se mettrait toute l'opposition et une large part de la population à dos.