Publié le 10 mars 2014 à 09h23

Méthodologie

Il faut d'emblée en convenir. Noter et classer les quelques 36 000 maires de France selon des données objectives, même récoltées auprès des sources les plus incontestables, est un exercice à la fois périlleux et risqué. C'est pourtant bien le challenge que s'est fixé Linternaute.com avant l'échéance des municipales. Pour établir cet observatoire des meilleurs maires de proximité, nous avons choisi d'analyser l'évolution d'une cinquantaine de critères (48 très exactement), entre le début du mandat de chaque maire (2007 ou 2008) et l'année des dernières données disponibles. Une gageure quand on connait les délais de publication des chiffres des différents instituts de statistiques en France…

Néanmoins, en partant de ce principe d'évolution de chaque indicateur sur un même territoire, sur une période donnée mettant toutes les villes sur un même pied d'égalité, en évaluant la progression de chaque ville au regard de celle des autres villes de même taille et enfin en pondérant chaque note selon la taille des villes, il nous est apparu qu'un palmarès pouvait raisonnablement être établi. Comment s'est fait le choix des critères ? Comment les notes ont été attribuées ? Quelle pondération a été appliquée ? Quelles difficultés ont été rencontrées ? Voici la méthodologie que nous avons adoptée.

Le choix des critères

Le choix de la proximité. Il serait profondément prétentieux de dire que notre classement est le seul et unique juge des bilans des différents maires de France. Bien des palmarès sur bien des angles, parfois radicalement différents, sont possibles et ont d'ailleurs été réalisés chez nos confrères avec des méthodologies et des résultats très variés. Mais une idée de départ a guidé nos choix : il nous est tout d'abord apparu en effet que le maire était l'élu de proximité par excellence et que c'est bien sous l'angle de la proximité qu'un maire doit d'abord être jugé. Le maire est-il le principal responsable de la situation économique générale de sa commune ? Celle-ci n'est-elle pas le résultat du travail de pôles et de "bassins" beaucoup plus larges et de dynamiques qui lui sont étrangères ? L'emploi, le chômage, la politique sociale et économique sont-ils de la compétence directe d'une commune ou des échelons supérieurs ? La sécurité d'une ville est-elle d'abord assurée par la police municipale ou par la police nationale et la gendarmerie ? A chacune de ces questions, les réponses peuvent, certes, donner une place prépondérante au maire (qui détient par exemple le pouvoir de police sur son territoire). Mais bien souvent, développement économique, emploi, chômage, caractéristiques socio-économiques de la population et sécurité sont des domaines qui, sans le dépasser, ne dépendent pas directement de lui et sur lesquels il n'a finalement que peu de prise.

Une fois l'angle de la proximité choisi, quatre questions essentielles ont guidé notre choix : quelles sont les compétences des communes et des maires ? Quelles sont les principales préoccupations et les principales attentes des habitants au niveau municipal ? Quelles sont, en retour, celles des élus eux-mêmes ? Et enfin, de quelles données fiables pouvons-nous disposer ?


Les compétences des maires et des mairies sont définies par les différentes lois de décentralisation adoptées en France depuis les années 1980. L’urbanisme, avec les plans locaux d’urbanisme (Plu) et les permis de construire, en est l'une des premières, bien que contrainte par les prescriptions nationales d’urbanisme. En résulte un fort pouvoir de décision des mairies dans les domaines du logement et des transports (voirie comprise), mais aussi, indirectement, dans le développement des équipements et des commerces. Les maires ont aussi une compétence dans le domaine sanitaire et social, avec les centres communaux d’action sociale, parties prenantes dans la gestion des crèches ou encore des foyers de personnes âgées. L'enseignement est également une compétence clé, avec la gestion des écoles préélémentaires et élémentaires, de leur création à leur financement (hors rémunération des enseignants) en passant par leur implantation ou leur gestion. La commune est enfin en charge directement des équipements culturels, sportifs et touristiques, souvent synonymes de dynamisme et d'attractivité, en particulier dans les petites municipalités.


Les préoccupations des maires et de leurs administrés font quant à elles l'objet d'études et d'enquêtes de divers instituts depuis des années. En résumé, arrivent généralement en tête la petite enfance, les crèches et les écoles. Le "cadre de vie", même s'il résulte d'un concept flou, est généralement cité ensuite, englobant le logement, les transports en commun, les équipements et commerces de proximité ou la "proximité des soins", en lien direct avec la problématique des déserts médicaux dans les villes de petite et de moyenne taille. La fiscalité locale et la dette sont une préoccupation récente, en particulier chez les élus eux-mêmes. Viennent enfin l'emploi, le développement économique, la sécurité (notamment dans les grandes villes) et l'environnement, qui peuvent, encore une fois, être considérés comme de compétence plus large.


La recherche de données disponibles et fiables dans ce vivier nous a permis enfin de conserver les données budgétaires (publiées chaque année par Bercy) et les données relatives aux équipements de santé, d'enfance et d'éducation, au tissu commercial de chaque ville ainsi qu'aux équipements sportifs (répertoriés par l'Insee). Parmi les autres compétences des maires (et non des moindres) qui n'ont en revanche pu être représentées : le logement, les transports et les équipements culturels, pour lesquels beaucoup de données semblaient peu fiables ou datées.


Le choix des critères a enfin été guidé par un souci d'équilibre. Dans chaque catégorie, des critères ont été ajoutés ou retirés pour tenter de donner la vision la plus juste d'un bilan. Dans le domaine budgétaire, une augmentation des impôts et/ou de la dette peut être compensée par une amélioration globale des comptes. L'évolution du résultat comptable (différence entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de fonctionnement) nous semblait donc importante à prendre en compte car pouvant être signe de bonne ou de mauvaise gestion. De même, dans le domaine de la santé, les équipements doivent être évalués aux côtés du nombre de professionnels libéraux. Autre exemple : la vitalité commerciale d'une ville s'apprécie autant si ce n'est plus par le nombre de petits commerces que par celui des grandes surfaces. Enfin si les écoles primaires sont de la compétence directe du maire, les plus grandes villes ont aussi un rôle à jouer dans l'accueil et la formation des lycéens et des étudiants, ce qui nous a incités à ajouter collèges, lycées et universités avec une pondération spécifique au panel. Voici donc la liste des critères retenus, regroupés en grandes catégories :

La notation

Pour ne pas se contenter d'évolutions brutes, difficiles à additionner et à mettre en perspective, nous avons établi des notes sur 20 pour chacun des critères choisis. Notes qui nous ont permis de ramener tous les critères à une même base et ainsi de calculer des moyennes. L'ouverture d'une crèche, d'une salle de sport ou d'un seul et unique commerce de proximité n'ayant pas la même signification dans une commune rurale, où elle relève parfois de l'exploit, que dans une grande ville déjà bien dotée, les notes ont été attribuées au sein de catégories de villes de même taille. Sept catégories ont été définies : communes de moins de 500 habitants, de 500 à 2000 habitants, de 2000 à 5000 habitants, de 5000 à 10 000 habitants, villes de 10 000 à 50 000 habitants, de 50 000 à 100 000 habitants et enfin villes de plus de 100 000 habitants. Dans ces catégories, les moyennes et l'étendue des données ont pris tout leur sens, là où elles pouvaient paraître très abstraites à l'échelle globale, les 36 000 communes confondues.


Les notes sur 20 ont été obtenues de deux manières. Pour les "petites" données de type équipements, se comptant pour la plupart en unités ou en dizaines, des variations absolues ont été établies (de 1 à 2 = +1). Pour les données plus lourdes qui se comptent généralement en centaines ou milliers (population, nombre de foyers fiscaux, résultat d'exploitation, dette par habitant, dépenses de fonctionnement, dépenses en personnel par habitant), nous avons opté pour des variations en indice base 100 (de 1000 à 1500 = 150). Ces deux types d'évolutions ont ensuite été traduits en notes sur 20 par produit en croix à partir de la moyenne selon deux techniques :


  • - Pour les évolutions brutes : la moyenne sur 20, correspond à une évolution nulle (zéro), synonyme de stabilité (évolution 0 = 10/20). Une commune qui n'a pas ouvert ni fermé de crèche par exemple aura ainsi une note de 10/20.
  •  
  • - Pour les évolutions relatives : la moyenne sur 20 correspond à la moyenne générale des villes de la même catégorie sur le critère analysé. Par exemple, si l'évolution moyenne du résultat comptable dans les villes de 2000 à 5000 habitants est de 103 en indice base 100, alors 103 correspondra à la note de 10/20. Certaines évolutions positives, mais inférieures, peuvent ainsi obtenir une note en dessous de la moyenne.


Une pondération de 0,5 (peu important) à 3 (très important) a ensuite été appliquée à chacune des notes en fonction de la taille des villes, pour respecter la spécificité de chaque territoire. Le principe général était de tenir compte, pour chaque strate, des enjeux majeurs des municipalités : pour les grandes villes (+ de 50 000 habitants), offrir de grands équipements de santé pour l'ensemble du bassin de vie environnant nous est par exemple apparu comme une mission majeure ; pour les villes moyennes (5000 à 50 000 habitants), le développement ou le maintien des équipements scolaires, de la médecine libérale et de grandes surfaces est un des enjeux clés ; pour les petites villes (- de 5000 habitants), la priorité semble être en revanche tournée vers la survie des écoles et du petit commerce de bouche. Toutes les communes ont reçu une pondération similaire pour les données budgétaires. Voici le détail de notre pondération :

NB : pour les moyennes générales de chaque maire, seules deux décimales ont été affichées, pouvant donner l'impression de maires ex-aequo. Ces derniers sont départagés par les autres chiffres près la virgule.

Difficultés

Bien évidemment, l'élaboration et le choix d'une méthodologie n'empêchent pas les difficultés et les biais. Des difficultés statistiques en premier lieu. Des "trous" dans les séries de données ont été constatés, nous obligeant à écarter les communes d'Outre-Mer et 1169 communes de métropole, pour la plupart de très petites tailles (résultats affichés en "Non Communiqué").


L'interprétation des résultats peut aussi être source d'interrogations. La baisse des établissements de santé est-elle vraiment négative pour une ville quand il s'agit en fait de la fusion de plusieurs cliniques vieillissantes dans un établissement plus grand et mieux équipé ? Le développement des commerces peut-il être évalué positivement quand ils ouvrent dans des zones commerciales, à la périphérie des villes, plombant souvent un commerce de centre-ville ou de quartier qui dépérit ? Une démarche quantitative ne s'épargne jamais la question du cas par cas et donc la critique. Plusieurs journalistes de presse locale ont ainsi été contactés une fois les résultats obtenus pour affiner les chiffre ou les nuancer dans certains commentaires. Mais on peut espérer que la quantité de données "lisse" ces biais quitte à "lisser" par la même occasion les moyennes (aucune ville n'obtient de note au-dessus de 11,5/20 aucune n'a moins de 8,5/20).


De même, certaines configurations locales particulières ont dû être prises en compte comme la fusion de communes depuis 2008. Les villes de Dunkerque (59) et de Bois-Guillaume (76) n'ont pu être objectivement analysées car ayant avalé leurs voisines de Saint-Pol-sur-mer et Fort-Mardyck pour l'une et de Bihorel pour l'autre, gonflant artificiellement tous les chiffres.


Enfin, l'influence toujours grandissante des EPCI (communautés de communes, communautés d'agglomération) peuvent aussi donner une vision biaisée des résultats d'une ville qui, bien souvent, partage ou transfère ses compétences à l'intercommunalité. Une agglomération peut ainsi gonfler artificiellement le bilan d'un maire, ou le réduire, en cas de forte opposition. Mais c'est aussi, après tout, l'une des missions du maire d'obtenir un consensus local, avec son camp, comme à Arras, La Ciotat, ou Lille, mais aussi avec ses adversaires, comme Alain Juppé à Bordeaux, au centre d'une agglomération tenue par le PS. Un tour de force que n'a par exemple pas réussi à réaliser Marseille et son maire Jean-Claude Gaudin.