Budget de l'Etat 2026 : le projet de loi spéciale adopté, avant un 49.3 inévitable ?

La France n'aura pas de budget avant le 31 décembre 2025. Après l'échec des députés et des sénateurs à trouver un accord sur le projet de loi de finances (PLF) en commission mixte paritaire le 19 décembre, un projet de loi spéciale déposé par le gouvernement a été adopté par l'Assemblée puis le Sénat, mardi dans la soirée. Les débats sur le projet de loi de finances reprendront donc en janvier. Face à cette situation de blocage, le Premier ministre Sébastien Lecornu a pris la parole depuis le parvis de Matignon, mardi soir. Il a appelé au compromis s'est dit persuadé que l'adoption du projet de loi de finances "est possible si les calculs politiques sont mis de côté". "Le gouvernement n'est pas là pour préparer une élection, mais pour faire avancer le pays. C'est un travail ingrat mais nécessaire", dit-il.

Maintenir ce texte transitoire "au-delà de janvier risquerait de fragiliser grandement l’économie française", a de son côté assuré le ministre de l’Economie Roland Lescure devant la commission des Finances de l’Assemblée nationale. "C'est la roue de secours qui vous permet de faire quelques kilomètres pour aller à la station changer la roue", surenchérit-il. Pour rappel, la loi spéciale rendra possible le prélèvement de l'impôt et la poursuite des dépenses à compter du 1er janvier 2026, mais plus elle dure, plus elle risque de creuser le déficit que le gouvernement souhaite réduire avec le budget 2026. La perspective de prolonger les débats sur le PLF au-delà de janvier n'est donc pas souhaitable et le gouvernement le rappelle : "Au 1er janvier, notre capacité à nous mettre d'accord ou non sur le budget aura des conséquences directes sur la vie des Français. Ca explique pourquoi le gouvernement souhaite qu'au maximum cette histoire de budget soit résolue à la fin du mois de janvier", a déclaré Amélie de Montchalin, la ministre des Comptes publics sur BFM le lundi 22 décembre. 

Si le gouvernement met la pression sur les élus, craignant surement de voir les débats s'éterniser, le rapporteur du PLF, Philippe Juvin assure que la France "aura un budget" dans la première quinzaine de janvier. Selon le député LR, le budget 2026 aurait pu être adopté avant la fin de l'année "avec 5 à 6 jours de plus". Sur BFM, Philippe Juvin a expliqué qu'il y avait un accord du bloc central et que le PS "était d'accord non pas pour voter, mais pour avoir attitude amicale, taiseuse". Et d'ajouter : "Il nous manquait quatre, cinq jours pour nous mettre d'accord". Un délai supplémentaire que les élus auraient eu si le texte avait été déposé début octobre et non le 14 selon Philippe Juvin : "Le budget a été déposé deux semaines trop tard. On a payé les deux semaines de retard".

A en croire le député de la droite, quelques jours en janvier devraient suffire pour trouver un accord sur le budget. Pourtant une majorité favorable au PLF semble hors d'atteinte à l'Assemblée nationale : un texte trop à droite est promis à un rejet de la gauche, un texte trop à gauche à un rejet de la droite et d'une partie du camp présidentiel. Quant à un texte de compromis il parait difficile à atteindre, la gauche exigeant d'augmenter les recette via l'impôt pour réduire le déficit sans toucher aux dépense contre l'avis de la droite qui estime avoir fait assez de concessions sur le budget de la Sécurité sociale. Pas sûr donc que les débats soient aussi courts que ce qu'annoncé par Philippe Juvin. D'autant que les élus doivent également revoir le PLF voté par le Sénat qui prévoit un déficit de 5,3% du PIB, contre l'objectif maximal de 5% prévu par le gouvernement. Le gouvernement voudrait une nouvelle lecture du budget en commission à l'Assemblée dès le 5 ou 6 janvier, mais selon le président de la Commission des Finances Eric Coquerel (LFI), ce sera plutôt le 7 ou le 8, avant le débat dans l'hémicycle à partir du 12.

Un 49.3 inévitable sur le budget 2026 ?

Plusieurs élus ont appelé le Premier ministre a usé de l'article 49.3 de la Constitution pour forcer l'adoption du PLF avant la fin de l'année. Une scénario écarté par Sébastien Lecornu qui a promis avant le début des débats de ne pas empêcher les discussions et de laisser les parlementaires s'exprimer sur le budget. En refusant de recourir au 49.3, le chef du gouvernement fait également peser la responsabilité du budget sur les parlementaires et évite de se mettre en danger en donnant aux députés l'occasion de voter une motion de censure. Si plusieurs politiques comme Gérard Larcher, François Hollande, Edouard Philippe et Elisabeth Borne ont suggéré le recours au 49.3 pour assurer l'adoption d'un budget, le RN et LFI, fermement opposés au budget de l'Etat, pourraient se saisir de l'occasion pour soutenir une censure du gouvernement. Une procédure qui ne ferait que reporter davantage l'adoption d'un budget. C'est justement ce qu'à tenu à rappeler le député LFI de Seine-Saint-Denis, Eric Coquerel lors d’un point presse, mardi 23 décembre : "Dès lors qu’un 49.3 sera prononcé, et a fortiori une ordonnance, le groupe LFI déposera immédiatement une motion de censure. Il est hors de question d’accepter un mauvais budget".

L’une des dernières utilisations du 49.3 s’est soldée par "ni budget, ni gouvernement", a balayé le ministre de l’Economie Roland Lescure face aux appels de plus en plus pressants à utiliser cet outil pour faire passer le PLF. "Je trouve fou que l’instrument le plus honni de la Ve République soit d’un coup devenu le doudou de tout le monde auquel on s’accroche", s’est étonné le ministre. "On vote une loi spéciale pour donner sa chance au débat parlementaire", a-t-il martelé, disant souhaiter une reprise des travaux en commission "le 5 ou le 6" janvier, sur BFMTV.

Si le recours au 49.3 n'est pas envisageable pour le Premier ministre avant la fin de l'année, la question pourrait à nouveau se poser en janvier si les débats sur le PLF se retrouvent dans l'impasse, d'autant plus que "l'Elysée commence à s’impatienter", glissait lundi un cadre du camp gouvernemental au Figaro. "On peut imaginer une loi spéciale jusqu'aux municipales et finalement, un compromis ou un 49.3 de lassitude", a imaginé une macroniste auprès de Franceinfo. "On en revient toujours au 49.3, mais pour que les socialistes s'abstiennent lors de la motion de censure, il faudra que le texte nous aille. La question ne se pose pas dans cette séquence, mais en janvier..." a glissé pour sa part un cadre du PS. Certains socialistes ont d'ores et déjà indiqué qu'une adoption du budget par 49.3 pourrait ne pas être censuré si le PLF adopté répond à certaines exigences du parti.

Des ordonnances pour faire adpter le budget avant la fin de l'année ? 

Si la perspective de poursuivre les débats de budget en 2026 n'enchante pas les élus, elle ne satisfait pas non plus le Premier ministre. Et pour cause, tant que le PLF n'est pas adopté et que le budget de 2025 est reconduit, le déficit se creuse rendant l'objectif de le réduire à 4,7 ou 5% du PIB de plus en plus difficile. Sébastien Lecornu, qui se refuse au 49.3, a donc réfléchi à une autre option : un recours à une ordonnance pour faire adopter le budget. L'article 47 de la Constitution permet au gouvernement de faire adopter le budget par cette voie dès que les délais constitutionnels sont dépassés, ce qui sera le cas à compter du 23 décembre. Le recours à une ordonnance a été discuté entre Sébastien Lecornu et le patron du PS, Olivier Faure, d'après les Echos. Les deux hommes auraient eu l'idée de reprendre le texte issu de la CMP en y ajoutant des amendements pour satisfaire certaines exigences du PS.

Reste que ce scénario impliquait de partir d'un texte amendé en CMP, non du texte adopté par le Sénat. Mais faute d'accord en CMP, le PLF n'a pas évolué d'un iota et il ne convient pas en l'état ni au gouvernement, ni à la gauche. Le plan paraît donc compromis. D'autant que la procédure est "juridiquement bancale et démocratiquement problématique" selon l'analyse du constitutionnaliste Benjamin Morel sur X. "Aucune disposition n’autorise le gouvernement à retenir des amendements dans une ordonnance budgétaire", explique le spécialiste. La manoeuvre reviendrait par ailleurs à "un 49.3 sans vote" qui musèlerait le Parlement : "Là où le 49.3 permet à l’Assemblée d’avoir le choix entre censurer ou laisser passer le texte, ici, même une censure postérieure n’invaliderait pas les ordonnances".

 "Il y a que trois chemins, ou le vote, ou le 49.3, ou les ordonnances", a rappelé le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, Laurent Panifous, sur le plateau de France 2, mardi 23 décembre. La question, selon lui, est surtout de savoir à quoi ressemblera le texte en janvier. "Je ne dis pas que c’est impossible, ceux qui demandent le 49.3 ne disent jamais sur quel texte. Quel est le compromis ?", dit-il.